在过去五年中，欧盟（EU）的一系列政策举措和体制发展为欧洲防务提供了新的动力。其目标是建立一个具有创新性和竞争力的欧洲国防技术和工业基础，减少关键技术的能力发展瓶颈和依赖性，并增强欧盟在国防方面的战略自主性

在这些努力中，有几项是真正的进步。2017年，欧盟委员会启动了欧洲防务基金（EDF），这是一项在欧盟预算下支持本土和合作防务研发的举措。EDF以其前身计划、国防研究筹备行动和欧洲国防工业发展计划的工作为基础。欧盟在安全和防务领域的永久结构性合作（PESCO）是由其成员国推动的一项一体化努力，目前共有60个联合能力开发项目。特别值得注意的是，新的国防工业和航天总局（DGDEFIS）将领导委员会在国防工业和太空部门的工作。其中许多举措旨在实现建立一个单一的欧洲防务市场和巩固欧洲防务技术和工业基础的宏伟目标

然而，到目前为止，对这些举措的民主问责制几乎没有给予关注。欧盟机构、成员国和欧洲国防工业行为体已开始合作，重新评估资金优先事项，简化政策和工业流程，并设计欧盟主导的安全和国防研发计划和项目。然而，在有关EDF的谈判中，各非政府组织和欧洲议会（EP）成员指出，欧盟可能没有对欧洲国防工业内军备项目的研发资金提供足够的监督。欧盟各国对武器出口规则缺乏共同的解释，以及监督向第三国出口EDF资助的军事装备的实质性机制有限，这些都是特别令人关注的领域

最近有关关键技术领域能力发展的高层演讲集中在“欧洲战略自主”和“技术主权”等总体概念上。这种论调是由少数欧盟关键机构、成员国、欧洲国防工业参与者、游说团体和有组织的国防专家机构之间的紧密联系形成的。这样的欧盟国防技术和工业政策行动主义为正在进行的欧洲国防一体化进程设定了优先事项。然而，这种内部活动往往发生在保密的环境中，其特点是保密程序、技术和技术官僚不透明、闭门会议、缺乏强有力的民主治理机制，以及政治和公共问责很少。当然，欧盟的安全和国防政策仍然是议会审查和民主监督的难点。欧盟的政策制定机构机制已经进行了微调，以调解权力；尽可能保持流程和程序的技术性和官僚主义；在安全和防务方面，为某些国防工业利益和少数成员国制定一揽子协议

Raluca Csernatoni

Raluca C sernatoni是卡内基欧洲学院的研究员，她专门研究欧洲安全和防务，以及新兴的颠覆性技术

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@RCsernatoni

然而，与欧盟领导的国防工业计划一起设计单一欧洲国防市场的努力应该与如何保障其民主责任的深入讨论齐头并进。这种方法需要的不仅仅是授权EP。各国议会在这些体制和政策变革的核心仍然发挥着关键作用。欧盟的国防政策领域一直是成员国政治管辖下的政府间事务。欧盟防务一体化进程中的这一新势头也应成为加强各国议会在审查欧盟防务政策方面的作用以及加强议会间合作的机会之窗。在后一点上，这可能会提供一个务实的解决方案，以摆脱目前的特设工作将国家立法机构之间的信息和知识交流转化为更加结构化的方法和一体化的合作文化。如果各国议会之间和欧洲议会之间没有系统的协调与合作，欧洲防务一体化将有可能继续是一个模糊和不透明的行政主导过程，欧洲议会在欧盟防务中的作用

欧洲议会在其2020年关于共同安全与防务政策（CSDP）执行情况的年度报告中强调，“需要与各国议会在CSDP事项上开展更密切的合作，以确保加强问责、透明度和监督。尽管EP“机构成熟”，但其在审查CSDP整合工作中的作用仍然有限

CSDP是一个政府间决策论坛，其中欧盟成员国是主要参与者。当《里斯本条约》（也称为《欧盟条约》）于2009年生效时，它为今天的可持续发展政策制定了总体框架，澄清了其体制方面，并在一定程度上加强了欧洲议会在这一政策领域的作用。然而，成员国通过欧洲理事会和欧盟理事会，继续作出与可持续发展政策有关的最终决定。这些决定中的大部分必须是一致的，但欧洲国防局和PESCO有一些明显的例外，多数表决适用于这些例外

《里斯本条约》没有为改进对政府间政策领域（如可持续发展委员会政策领域）的审查提供进一步指导。欧洲议会继续缺乏某些国家议会所拥有的正式安全和国防权力。在欧盟的体制架构内，欧洲议会作为安全和防务行为体的作用受到了限制。相反，自《里斯本条约》生效以来，CSDP政策领域在政治和制度上都在迅速发展，最近欧盟开发了更全面的CSDP工具箱。EDF和DGDEFIS都提出了创新性的变革，并在一个超国家动态一直被遏制的政策领域中，重新调整了以前僵化的政府间领土边界。委员会在欧洲防务市场和工业相关问题上的权力增加，引发了有关透明度和如何做出决定的问题

Yf Reykers

Yf Reykers是马斯特里赫特大学艺术与社会科学学院的国际关系助理教授，在那里他致力于安全和防务责任问题

尽管国防政策创新和超国家整合正在快速推进，但公众对欧洲议会在这一政策领域的作用的讨论还不够。然而，将所有重点都放在EP作为民主监督的唯一保证人的作用上也是不现实的。尽管由于欧盟一体化进程，成员国高管的政策自主性受到限制，但他们仍然是欧盟外交政策、安全和国防谈判桌上的核心角色。有鉴于此，各国议会在保证监督本国政府方面也可以发挥作用。然而，为了加强国家议会对CSDP事务的监督，国家议会必须克服三个主要障碍

首先，它被广泛记录并讨论了欧盟各国议会在监督CSDP事务以及整个安全和国防政策方面的权力差异。这种变化远远超出了他们的宪法决策权。例如，并非所有国家议会都有专门的国防委员会或欧洲事务委员会。也不是所有议会都有权获得机密信息或询问军事人员或国防部官员。这种差异导致了一种情况，即在许多国家，CSDP事务的监督主要是政府事务，而不是议会事务。因此，许多议会严重依赖行政部门提供的信息。此外，最近许多CSDP倡议的交叉性质意味着，它们的工作不仅属于议会国防委员会的职权范围，而且也属于处理欧洲或外国事务的委员会的职权事务。因此，在国家议会内责任的分散和协调问题与各国议会之间监督权力的变化一样复杂

其次，有充分证据表明，即使国会议员拥有监督CSDP事务的正式权力和机构能力，这并不一定意味着国会议员也将充分发挥监督作用。多数反对党的动态和党纪是阻碍真正立法监督的众所周知的障碍。选举计算也往往阻碍议会进行战略前瞻和长期规划，这对战略指南针进程和欧盟防务一体化的未来至关重要。此外，国会议员对CSDP的兴趣一直很低，这一现象可以（部分）解释为CSDP事务在国内的重要性很低。因此，今天议会对CSDP计划的监督主要取决于少数冠军议员，他们愿意付出额外的努力来提供该计划，其动机要么是强烈的意识形态信念，要么是他们与国防工业参与者的个人或选举联系。这类行动的一个关键例子可以在EP中看到，在EP中，绿党/欧洲自由联盟成功地禁止资助致命的自主武器系统，即EDF下的所谓杀手机器人。另一个例子可以在袋鼠集团的游说渠道中找到，该集团包括来自学术界、商界、国防工业以及欧洲议会、委员会和理事会的代表

第三，欧盟国防技术和工业计划往往是高度复杂的官僚和专家驱动的档案。它们需要大量的技术、财政、军事和政治知识，并且主要集中在工业参与者和拥有强大国防工业基础的较大成员国手中。此外，委员会在国防采购方面的积极行动导致了对竞争性招标的监管。议员们可能没有必要的时间和专业知识来有意义地参与这些技术性强、法律复杂的档案。在许多国家议会中，议员的支持人员有限，往往没有议会内部研究服务。为此，许多议会不一定有办法从外部吸引这种专门知识，例如委托研究

当涉及到一般的CSDP，特别是EDF和欧洲国防能力发展规划和优先事项时，巨大的能力和专业知识差距影响到各国议会充分参与技术方面的能力。因此今天对CSDP的立法监督充其量是分散的。

加强议会监督

如果目标是创建一个受彻底和勤勉民主监督的单一欧洲防务市场，这应该是一个急需讨论的问题，那就是如何可信地授权并充分激励议员，在国家和欧洲层面上

首先，任何旨在增强议会对近期国防市场和工业一体化努力的监督能力的尝试，都应从对其信息来源的批判性评估开始。前进的一条道路可能涉及信息提供的多样化，例如，通过更系统地参与议会间信息交流，而不仅仅是从国家高管或欧洲国防工业行为者那里获得的信息。这样做可能会缓解国家一级的行政立法信息不对称，并遏制有关重大国防采购决策或计划等潜在争议档案的部分或错误信息的风险。例如，IPEX是欧洲议会与欧盟各国议会之间交换欧盟信息的议会间平台，包含欧盟机构文件和各国议会自行上传的议会文件的重要数据库。它还提供议会间会议日历，以及欧洲议会和各国议会立法辩论的信息。尽管IPEX作为一种能力建设和信息交流非常有用，但它只是一个数据库。IPEX是根据罗马欧洲联盟议会议长会议的建议于2000年成立的。其目的是作为议会间沟通欧盟事务的主要支柱之一，并支持议会间合作的其他场所。然而，尽管该平台已经运行了20多年，各国议会之间就欧盟安全和防务事务进行协调的做法仍然相当松散，这突出表明，现有的合作程序和工具要么不足，要么仍未使用

此外，在没有专业知识来解释信息的情况下获取信息，对议员的监督能力或决策权几乎没有任何影响。为了真正赋予议会监督国防事务的权力，议员们将需要工具来加强他们的专业知识。特别是在议会内部缺乏专门知识的情况下，议员们往往严重依赖政党研究服务，或寻求外部专门知识来源。例如，2018年比利时采购新型战斗机的研究表明，在缺乏议会研究服务（如德国、法国或瑞典的研究服务）的情况下，政党政治能力和政治网络成为国家议员想要有意义地参与监督和决策的重要工具。然而，要做到这一点，议员们必须愿意付出额外的努力来投资于这样的网络。此外，欧洲议会研究和文献中心网络是1977年建立的一个议会知识社区，是一个有用但可能知之甚少的信息交流资源，可以向内部专门知识较少的议会提供支持

然而，授权本身不足以加强欧洲防务政策的民主问责制。强大的正式权力、相当的机构能力、充足的信息和可用的专业知识并不能明确保证勤勉的立法监督。最近对EDF的研究也表明，在议会间合作方面存在困难和局限，欧洲议会和各国议会之间经常存在分歧和竞争动态。如前所述，CSDP事务过去没有引起议会的太多兴趣；当这些问题变得政治化时，它们往往会导致国会议员之间的两极分化，并加强行政部门对这些档案的控制，而这一切都是以民主监督为代价的。此外，一些更倾向于大西洋主义的欧盟成员国的国会议员对美国和北约领导的国防努力相当感兴趣，这往往意味着在欧盟就国防问题采取更多行动时，他们会投否决票或不太感兴趣。最终，需要找到新的方法来激励国家立法机构和欧洲议会的议员们充当监管机构，参与长期战略规划辩论

不断增长的议会间合作：加强机制

欧盟安全和防务治理中的议会审查值得更多关注。然而，对欧洲议会和许多国家议会来说，让欧盟机构和成员国的高管负责，并确保对最近的欧洲防务倡议和发展进行有意义的审查，是一项挑战。为了对欧盟层面的决策和政策活动产生更大的影响，各国议会面临着一场艰难的斗争，以增强其权力和参与。为了增加他们的监督权限，他们需要：

发挥更积极的监督作用安全和国防监督必须由所有议员提供，而不仅仅是那些有意识形态信念或与国防工业参与者或游说组织有密切联系的议员。在这方面，如果过去有争议的决定，国会议员的历史激励往往会发挥重要作用，那么国会议员可能会花时间审查新的档案。然而，总的来说，这一维度提出了一个问题，即如何进一步激励国家议员在其特定的宪法和法律背景下，在欧盟安全和国防事务中发挥更积极的作用
从事战略远见和规划只有这样，议员们才能参与必要的面向未来的议会辩论，讨论他们国家的长期安全和防务战略、他们在欧盟安全和防务倡议和能力发展项目中的作用，以及欧盟作为国内外安全提供者的潜在未来角色。迄今为止，几乎没有证据表明议会对国防能力差距和需求进行了实质性评估

当前围绕欧盟战略指南、欧洲战略自主以及CSDP一体化辩论的新势头展开的讨论，更不用说不断变化的地缘政治格局，可能会激励议员们在这一领域发挥更积极的作用。此外（非正式）议会间资源和专业知识的汇集，包括欧盟各国议会之间以及欧洲议会与其国家立法机构之间，将是务实的前进道路。在这方面，促进议会间定期合作和讨论的努力有助于培养对欧盟安全和国防事务感兴趣的议员的跨境社区意识

议会间正式和非正式合作的加强为推进思想提供了有希望的途径。1989年成立的共同体和欧洲事务委员会会议是各国议会寻求更集体行动的最佳议会论坛。它每两年在担任欧盟理事会主席的欧盟成员国召开一次会议，召集各国欧洲事务委员会成员和欧洲议会代表团。迄今为止，COSAC对欧盟事务的影响力和政治影响有限。然而，各国议会可以更具战略性地利用它，超越其目前作为信息交流和最佳做法论坛的职能

另一个召集地点是共同外交与安全政策和共同安全与防务政策议会间会议（IPC CFSP/CSDP），该会议成立于2012年，在欧盟理事会历任主席的领导下运作。它为各国议会和欧洲议会在CFSP和CSDP领域交流信息和最佳做法提供了框架。IPC为各国议会提供了更多参与安全和国防政策讨论的可能性，并为担任主席的国家促进国家优先事项提供了可能性。然而，最近的研究表明，IPC主要作为一个讨论论坛，而不是一个政策制定小组，IPC的会议出席率相对较低

为了减轻议会间会议形式的上述限制，应更好地发挥欧洲议会及其安全与防务小组委员会（SEDE）的领导作用。例如，SEDE可以主持定期的防务整合会议，重点是审查和辩论具体的倡议。这些会议可以成为议员们可以依赖的专业知识中心，为公众辩论提供机会，并让相关民间社会组织和学术界更系统地参与，作为信息和专业知识的来源。这些努力将利用当前欧洲防务一体化的机会窗口，统一整个欧盟分散的议会竞争环境

结论

随着欧盟继续其开创性的国防改革，其举措提出了一个有关民主问责制的重大问题。如果不让欧洲议会和国家立法机构发挥更大的决策作用，深化这一领域的一体化是不可想象的。在最近关于欧洲防务项目未来的辩论中，他们的声音被搁置或缺席。欧盟实现“欧洲防务联盟”合法一体化的民主时钟正在滴答作响。现在也是提出有关民主审查近期防务举措的棘手问题的时候了

提出和回答这些问题并不意味着阻止关于欧盟作为一个更具军事能力的国防行为体将走向何方的辩论。相反，这样做应有助于欧盟解决利益和观点代表性不均的问题，并使这一进程对欧洲公民更加负责。各国议会和欧洲议会在监督作用方面非常需要一个连贯的合作战略

欧盟各国议会和欧洲议会之间交流信息和最佳做法对于确保对欧盟国防一体化努力进行充分的民主监督至关重要。然而，议员们必须积极参与这种强化合作。如果当前的国际形势和欧盟防务一体化的势头不足以鼓励议员们在CSDP中发挥作用，那么，如果有的话，会是什么促使议员们发挥作用呢

YfReykers是马斯特里赫特大学艺术与社会科学学院的国际关系助理教授，在那里他致力于安全与防务责任问题

卡内基欧洲感谢欧洲开放社会倡议为该项目提供的资金支持

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