简介

人工智能（AI）技术的兴起及其对广泛问题的变革影响给全球决策者和其他利益相关者带来了新的挑战。无论是从短期、中期还是长期来看，都会出现无数的法律和伦理挑战，甚至是社会需要解决的生存风险。这些风险因缺乏有效的全球治理机制而加剧，这些机制至少为人工智能提供了有利方向的护栏[1，2]

综上所述，过去几年人工智能开发和部署取得了前所未有的进展，这导致了一个具有挑战性且快速发展的研究议程，涉及数字生态系统的各个方面。研究人员着眼于与道德、监管和治理相关的问题，并大力推动规范，以确保人工智能的潜在恶性后果得到控制，利益得到公平分配[3,4,5,6,7]。重要的概念和技术工作揭示了算法透明度、可解释性或安全性等基本问题，以及数据治理或隐私等相关方面[8,9,10,11]。同样，道德方面及其在代码中的实施，以及组织治理，也得到了许多宝贵的贡献[8，12，13，14，15]

然而，随着人工智能伦理研究社区开发框架和技术治理模型，以确保人工智能的设计和使用符合伦理，它绝不能忘记人工智能政策的全球层面。基于价值观的方法、设计伦理和其他原则性建议也必须转化为一个功能性的规则体系、约束性协议和国际治理机制，超越自愿的自我承诺或空洞的人工智能战略

部分地，这项工作将在国家一级甚至次国家一级进行。然而，在很大程度上，人工智能政策将在国际上形成。尖端人工智能研究已经是一家由大型跨国科技公司主导的全球性企业。此外，数字生态系统的跨境性质使得纯粹的国家监管制度效率低下且成本高昂。因此，正如本文所述，围绕道德人工智能和人工智能治理的讨论主要集中在国际层面

此外，人工智能的发展并非在真空中进行，随着其在政治议程上的突出地位，这也导致了地缘政治、战略考虑取代了世界各国政府对潜在监管或立法措施的定位[19，20]。全球治理奖学金脚注2为理解和解释这些发展提供了一个有用的视角

因此，本文旨在描述和评估快速发展的全球人工智能治理格局。为此，它将参与者和倡议组织在一个二乘二的矩阵中，区分驱动参与者的性质，以及这些行为是在现有架构中发生，还是创建新的工具。正如概述和后续分析所示，多个倡议在一个支离破碎的环境中争夺影响力。其中许多是国家主导的，但国际组织在处理人工智能政策方面表现出了令人惊讶的机构水平。尽管人工智能是一项新技术，超出了既定监管或法律治理机制的范围，但仍有在现有框架内解决这些新挑战的趋势。最后一节讨论了这些发现，并认为我们开始看到一个新生的人工智能政权的巩固迹象，该政权是多中心的、支离破碎的，但以经合组织为中心，经合组织拥有相当大的认知权威和规范制定权力

文献综述

关于人工智能伦理的丰富且快速增长的学术经常涉及政治问题和国际关系问题[12]。然而，专门针对全球人工智能治理或国际人工智能政策的文献很少。本文旨在为最近关于人工智能伦理与治理的重要交叉点的工作做出贡献[17，21，22]

在概述人工智能治理的研究议程时，Dafoe（2018）对政治科学在理解人工智能治理问题方面的忽视表示遗憾。他强调了学科在塑造人工智能政治和设计理想治理愿景方面的作用[23]。这一观点得到了Parson等人的呼应。[24]，他们关注人工智能技术开发和应用的社会过程

与现在最相关这篇文章是Butcher和Beridze的一篇指导性概述，其中作者概述了当前的人工智能治理活动。它们涵盖了私营部门、公共部门、研究和多方利益相关者组织以及联合国的许多显著例子[25]。然而，人工智能的发展是快节奏的，人工智能治理的政治环境也是如此。因此，本文更新和扩展的映射对文献做出了重要贡献。

最近的其他工作从不同角度涵盖了该主题，如国际标准[1]的作用、国家人工智能战略[26]或道德准则[21，27]。对于国际协议的治理设计理论化也做出了宝贵贡献[16，28]。

后一种贡献将焦点从观察现有治理架构转移到分析和理论化它们应该如何设计。这一研究更具规范性，并直接纳入重要的决策考虑。该领域的早期贡献之一调查了不同机构在管理或监管人工智能方面的作用和能力，甚至提出了人工智能的监管制度[29]。然而，这项工作和类似的工作侧重于国家一级而不是国际一级。研究人员还为美国提出了具体倡议，以促进人工智能方面的国际合作[30，31]，甚至建立新的国际机构[32]。明确审视全球治理机构，学者们最近为G20制定了一个在定义全球人工智能公共政策方面的领导角色[33，34，35]。

这些关于理想人工智能治理的论文当然很重要。然而，在更好地描述和理论化人工智能治理的现状方面仍有很大差距。研究人员需要研究对人工智能的法律和治理反应，“既在传统的法律和监管环境中，也在新的体制机制和环境中”[24]。深入了解全球层面的政治动态将有助于回答如何从当前走向理想的问题。

有鉴于此，本文的贡献有三方面：（1）二乘二矩阵为组织和评估当前治理格局提供了有用的分析工具，作为参考点。（2）对重要治理行为体和举措的实证研究，以及对其轨迹和联系的分析，有助于回答有关人工智能治理动态演变的重要问题。（3）对这些发现的讨论揭示了新生的人工智能政权的重要特征和模式。所有这些最终都可以推断和预测未来的旅行方向，并提出问题来指导进一步的研究。

绘制当前全球人工智能治理图景

当前的全球人工智能管理图景显示了各种参与者的大量治理举措，一些涉及非常具体的人工智能应用的监管，另一些涉及更一般、抽象的人工智能伦理和政策原则。到目前为止，许多国家已经提出了自己的人工智能战略，通常直接参考国际层面和全球人工智能治理问题。尽管这些都是有价值的研究对象，但本文侧重于那些本质上是跨国或多边的行动者和倡议，即涉及两个以上国家的利益攸关方。在这一阶段，几乎没有任何行动需要具有约束力的立法，而是需要政治宣言、道德原则或伙伴关系，行为体的性质（如政府、企业、民间社会）或所涉及的文书类型（如国际条约或组织、联盟或伙伴关系、政治宣言）。本文采用了一个二乘二矩阵（表1），它区分了以下特征：（a）嵌入现有治理架构中的行动与建立新工具的行动；以及（b）国家主导的倡议和非国家主导的计划之间，^脚注4

表1人工智能领域最重要的多边治理举措和参与者概览没有办法综合的还有数十个其他行动者和倡议参与人工智能治理。然而，为了可行性和分析精度，目前的样品自信地包括了迄今为止最重要的样品，而忽略了其他样品（见第2.5节）^脚注5
以下部分简要总结了不同的参与者和倡议，并将其背景化，突出了他们的轨迹和联系。这项工作对这些全球治理举措和安排的实际内容基本上是不可知的。将分析重点放在行动者和工具上是一个慎重的选择，以避免结构和内容之间的混淆

从这一实践中出现的碎片化景观与其他作者将新生的全球人工智能治理架构描述为“无组织”和“不成熟的领域”是一致的[25]。除了不同的参与者，我们发现认知社区[36]联系紧密，经常重叠。治理行为体在议程制定和规范制定权力方面存在差异[21]。分析还显示了迅速的进展以及巩固和融合的初步迹象。此外，观察到的动态在一定程度上揭示了参与人工智能治理早期设计的实体类型，其特征更多是利用现有治理工具，而不是制度创新。此外，它还表明国际组织的代理水平出奇地高。这些发现将在最后一节中详细讨论

嵌入现有体系结构中的国家主导计划
“嵌入现有体系架构中的国家领导计划”的子集包括以下四种情况。事态发展的时间线证明了国际外交通常缓慢而费力的过程：从2016年开始，各国政府开始在国际论坛上认真对待与人工智能相关的政策挑战。从那时起，这一议题的优先级上升，随着时间的推移，从部长级上升到了领导人级
G7一直是一些最大民主国家领导人讨论人工智能问题的热门论坛。最初，讨论是在部长级会议上进行的，但后来被提升到领导人级别。2016年在日本和2017年在意大利举行的G7信通技术部长级会议发表了一份声明，概述了以人为中心的人工智能促进创新和经济增长的愿景。然后，2018年3月，七国集团创新部长们就“人工智能声明”达成一致。在这一声明的基础上，加拿大七国集团主席国于2018年12月主办了“七国集团人工智能多方利益相关者会议”，召集了来自七国集团及其他国家的200多名人工智能专家

2018年6月，七国集团（G7）在领导人层面采取了最引人注目的行动，致力于《夏洛瓦人工智能未来共同愿景》（Charlevoix Common Vision for The Future of Artificial Intelligence）。它包括促进以人为中心的人工智能促进经济增长、社会信任、平等和包容的12项承诺

自那时以来，七国集团框架内最显著的发展是全球人工智能伙伴关系（GPAI）的成立。由于它在成员范围和组织结构上迅速超越了G7，因此它被列为“国家主导的创造新工具的倡议”之一，将在下一节中进行更详细的讨论

G20
随着G7的进程，G20在人工智能政策上稍晚就开始积极行动。2019年6月，在日本领导下，成员们就一项部长级声明达成一致，该声明侧重于以人为中心的人工智能。更值得注意的是，他们认可了经合组织关于可信人工智能的一套原则（见下一节）。这可以被视为经合组织的一项重大成就，经合组织通过这种方式将其影响力扩大到其成员基础之外的一些主要参与者（尤其是中国和俄罗斯）

2020年，沙特阿拉伯担任主席国期间，其数字部长确认了推进G20人工智能原则的承诺。在会议上，各国还收集了旨在实现值得信赖的人工智能的国家战略和政策举措的例子。 p>
二十国集团（G20）的这些积极主义迹象导致一些观察家呼吁其在全球人工智能治理中占据首要地位[33]，并成立“二十国集团人工智能治理协调委员会”[34]。然而，迄今为止尚未取得任何进展
CCW GGE
仅针对人工智能的特定应用，即致命自主武器系统（LAWS），致命自主武器政府专家组武器系统（GGE）自2017年起在《联合国特定常规武器公约》（CCW）框架内举行会议。平均有90个州的代表[38]，GGE可以被认为是就与人工智能应用直接相关的问题进行讨论的最广泛的国际论坛。这些会议通常每年举行一次，为期一周，并将最相关的州提交到会议桌上

2018年，成员确定了与人类责任和国际人道主义法等重要方面相关的十项指导原则，实现了首次突破。然而，由于对议程项目缺乏共识，讨论证明是缓慢和困难的。民间社会组织和国家联盟呼吁制定一项具有法律约束力的文书，禁止法律。然而，鉴于美国、法国和俄罗斯等主要参与者的持续抵制，现阶段似乎不太可能实现有效治理框架的突破[39]。此外，人工智能武器系统的独特特性让一些观察家怀疑传统的军备控制和裁军方法是否适用[19]

欧洲委员会
欧洲委员会（CoE）在AI治理方面的突袭引起了轰动。2019年9月，由成员国外交部长组成的欧委会执行机构成立了人工智能特设委员会（CAHAI）。它的任务是“通过广泛的多方利益攸关方协商，审查人工智能开发、设计和应用法律框架的可行性和潜在要素”[40]

除了汇集成员国和观察员国的意见以及民间社会、学术界和私营部门的意见外，CAHAI还与其他国际机构密切合作，如联合国教科文组织、经合组织和欧盟委员会

CAHAI在其中期报告[41]中发布了一份全面的政府捐款汇总表，奇怪的是，该报告由日本资助，而日本本身并非欧洲委员会成员（但自1996年以来一直是观察员）。在该报告中，该组织重申其“在解决人工智能的开发和使用问题方面的明确作用”，并建议致力于制定一项横向法律文书，其原则可作为更专门文本的基础。这一文书最终能否实现还有待观察。路线图预计到2021年底，成员国将提交一份最终报告并作出决定。无论如何，CAHAI已经发展成为一个重要论坛，发展知识，促进近50个国家之间的交流。由于成员国包括一组不同的行动者，他们在人工智能发展方面的利益有时是对立的（例如，俄罗斯也是欧洲委员会的成员国），因此就实际具有约束力的结果达成协议似乎不太可能，尽管这无疑是迈向全球人工智能治理的重要一步

创建新工具的国家主导倡议
“创建新工具国家主导倡议”的子集大大小于前一个。它只包括两项倡议，这两项倡议都主要由发达民主国家推动

GPAI
第一个是全球人工智能伙伴关系（GPAI），如上所述。GPAI最初于2017年由加拿大和法国以不同的名称（国际人工智能小组）引入。最初的反应是怯懦的，该提案长期以来一直面临特朗普政府的强烈反对，因为人们担心，任何形式的监管都可能阻碍人工智能的创新。最后，2019年5月，美国改变了方向，现在将GPAI视为限制中国对新兴全球人工智能治理体系影响力的有用工具[42]

GPAI于2020年6月正式启动，共有15个创始成员<截至2020年12月，巴西、荷兰、波兰和西班牙加入了该伙伴关系，突显了该伙伴的吸引力和扩展潜力。GPAI以人权、包容性、多样性、创新和经济增长为基础的既定目标是指导负责任的人工智能开发和使用。通过汇集来自行业、政府、民间社会和学术界的专家，它希望促进国际合作，并成为特定人工智能问题的全球参考点[43]。重要的是，它还遵守了经合组织关于人工智能的原则，这是经合组织作为全球规范制定者成功发挥作用的另一个标志

GPAI的演变是一个有趣的案例：它是在现有架构内构思的，然后作为一个独立的倡议推出的，其成员基础超越了G7。因此，它展示了一个新的独立工具的特点，最终由一个现有的国际组织（OECD）主办

GPAI可以说是迄今为止最先进的全球人工智能治理工具，拥有常设秘书处和相对广泛的成员基础。尽管迄今为止，它还缺少中国和俄罗斯等主要参与者，但即将上任的拜登政府可能会使美国更倾向于寻求共识，从而进一步扩大联盟。无论如何，鉴于经合组织与二十国集团（G20）的关系密切，经合组织作为全球行动倡议的东道主的角色将有助于避免政策的不连贯和分裂（见上文）

人工智能防务伙伴关系
另一个最近由国家主导的倡议是美国驱动的人工智能防疫伙伴关系。六个北约成员国以及以色列、日本和瑞典等其他美国盟友，在五角大楼联合人工智能中心的邀请下，于2020年9月参加了一次虚拟会议。讨论范围从政策问题，如伦理原则到人工智能的军事使用案例以及技术合作的范围[44]。拜登政府领导下，这一失败者群体如何继续存在还有待观察，但无论如何，合作伙伴的大量回应表明，在与人工智能相关的安全和国防事务上，合作的兴趣越来越大。这也得到了北约高级官员的支持，他们过去支持在这一问题上加强跨大西洋合作[45]

嵌入现有架构的非国家主导倡议
全球治理文献使国际关系学术界更加关注非国家行为体，从国际组织和企业的重要作用到民间社会行为体和非政府组织[46，47]。在这种情况下，如果不考虑非国家主导的举措，这一新兴全球人工智能治理格局的映射就不完整

本节涉及几个国际组织，即联合国、欧盟和经合组织。这三个组织都积极寻求在人工智能治理这一此前无人占据的领域中担任领导角色。本节还包括一些国际标准制定组织，它们在人工智能领域从狭义的技术标准到更广泛的政治标准的制定上展开竞争

UN
在描述任何全球治理体系时，最明显的候选人是联合国（UN）。秘书长安东尼奥·古特雷斯强调了包括人工智能在内的新兴技术的影响。2018年，他成立了数字合作高级别小组，这是一项多年、多方利益攸关方的全球努力，旨在解决与互联网、人工智能和其他数字技术相关的一系列问题。其结果于2020年6月作为“数字合作路线图”提交，其中包括关于全球人工智能合作的建议，即“值得信赖、基于人权、安全和可持续并促进和平”[48]。在路线图中，古特雷斯表示，他打算建立一个关于全球人工智能合作的多方利益攸关方咨询机构，由成员国、相关联合国实体、感兴趣的公司、学术机构和民间社会团体组成。该机构应“作为一个多元化的论坛，分享和推广最佳实践，并就人工智能标准化和合规工作交换意见”。此外，他承诺在2021前任命一名技术特使。这些意图是否会在2021得到落实，以及其结果是否符合预期，还有待观察

联合国系统的其他部分也开始参与人工智能治理：2015年，联合国区域间犯罪和司法研究所（犯罪司法所）启动了一个人工智能和机器人方案。同年，第70届联合国大会首次讨论了人工智能治理[25]。联合国裁军研究所（裁研所）支持法律专家小组的工作。裁研所和联合国大学政策研究中心（UNU-CPR）也设立了研究项目，以探索与人工智能相关的政策挑战

越来越多的联合国机构将人工智能视为其各自政策领域的颠覆性技术，以及实现可持续发展目标的工具[49]。例如，自2017年以来，国际电信联盟（ITU）共同举办了年度人工智能促进良好全球峰会。还有联合国全球脉搏，这是秘书长关于人工智能促进人道主义援助和发展的倡议，也关注人工智能治理。在其工作中，它召集了一个数据和人工智能治理专家组，汇集了来自公共和私营部门、民间社会和法律界的国际领导人[50]. 所有这些努力都与更广泛的人工智能促进社会福利（AI4SG）运动齐头并进，旨在建立以人工智能应用为中心的跨学科伙伴关系，以实现可持续发展目标[51]

这些各种努力使联合国成为一个全球召集平台，供有兴趣探索人工智能如何为实现可持续发展目标和解决全球问题作出贡献的利益攸关方使用。这给了联合国相当大的认知权威，尽管由于大量的倡议和工作流程造成了不一致和复杂性，这在一定程度上削弱了联合国的认知权威。它还可以支持各国之间建立共识，以促进共同目标，从而使人工智能治理更加有效[25]

欧盟委员会
欧盟委员会早于大多数欧盟成员国就对人工智能政策采取了行动。随着2018年4月其人工智能战略的发布，它成立了人工智能高级专家组，其52名成员一直处于围绕人工智能监管和治理问题的全球辩论的前沿。此外，委员会在2019年4月发布了广受关注的“值得信赖的人工智能道德准则”，开辟了新的天地。此后，委员会于2020年2月发布了一份人工智能白皮书，作为即将出台的人工智能立法提案的准备步骤。在长达一个月的公开磋商过程中，布鲁塞尔探讨了对其提出的规范和管理技术开发和应用的方法的反应。收集的反馈应转化为立法提案，预计将于2021上半年出台，并使欧盟步入正轨，成为全球第一个拥有具有约束力的人工智能法律框架的主要管辖区

委员会的总体目标是为人工智能发展规划一条所谓的“欧洲第三条道路”，决策者将其定义为以人为中心、“合乎道德”和值得信赖。”如果（或者更确切地说，当）转化为硬法，这无疑将产生远远超出欧盟直接管辖范围的影响，正如欧盟隐私指令GDPR的全球影响力所证明的那样^脚注7
除了这些战略、监管和立法方法外，欧盟委员会与其成员国密切协调，主要通过人工智能协调计划。它还与更广泛的人工智能社区联系，特别是与行业联系，通过其欧洲人工智能联盟（2018年6月启动的多方利益相关者论坛）将4000多名代表聚集在一起。在全球范围内，它正在与本概述中列出的大多数其他参与者接触。此外，它是GPAI的创始成员，突出了其在国际舞台上的积极作用
另一个寻求人工智能相关治理问题所有权的知名国际组织是经济合作与发展组织（OECD）。早在2016年，经合组织数字经济政策委员会就开始讨论人工智能原则的必要性，并于2018年5月成立了一个专家组。由此产生的“经合组织人工智能原则”于2019年5月被采纳为“第一套政府间人工智能政策指南”，其中包括对值得信赖、以人为中心的人工智能的承诺[54]。除了经合组织成员国之外，阿根廷、巴西、哥斯达黎加、马耳他、秘鲁、罗马尼亚和乌克兰也签署了人工智能原则，这标志着广泛的国际呼吁

除了这项工作，经合组织还建立了一个相当大的公共获取知识库，称为经合组织。人工智能政策观察站于2020年2月启动，旨在帮助决策者实施人工智能原则，并进一步为全球人工智能治理讨论提供信息。此外，成立了经合组织人工智能专家网络（ONE AI），这是一个多学科、多利益攸关方的组织，旨在提供针对人工智能的政策建议，促进国际合作

这些努力得到了回报：当法国和加拿大利用其G7主席国身份，并与其他13个创始成员国一起发起了上一节讨论的GPAI时，他们决定将其秘书处设在经合组织。这种混合结构有可能促进经合组织领导的全球人工智能政策工作与GPAI更具技术性的讨论之间的协同作用[43]。此外，如上所述，经合组织的原则得到了包括中国和俄罗斯在内的二十国集团（G20）的支持，从而扩大了其国际影响力。这些原则也作为GPAI工作的基础，从而在组织上（秘书处的东道国）和规范上将联盟牢牢地固定在经合组织的影响力范围内

当然，经合组织没有任何监管或立法权力，包括人工智能政策。无论如何，在这一点上，横向规范人工智能开发和使用的具有约束力的国际条约似乎有些牵强。什么剩下的是软实力——通过认知权威、召集力以及规范和议程设置来影响全球人工智能治理的能力。在这方面，经合组织表现出了相当大的实力

标准组织
“嵌入现有架构中的非国家主导倡议”的子集还包括国际标准制定组织，其成员基础通常由行业和商业协会主导^脚注8在下文中，文章描述了两个领先的国际标准机构正在进行的人工智能标准工作。他们的工作往往相当技术化。然而，标准，尤其是国际标准无疑会影响人工智能技术的发展和推广，进而影响相应的监管和治理领域<此外，这些标准制定机构的知识权威直接和间接地指导和影响其他行为体的决策

自2017年以来，国际标准化组织（ISO）和国际电工委员会（IEC）成立了专门的AI小组委员会ISO/IEC JTC 1/SC 42。尽管其大部分工作都致力于技术方面，它明确将其人工智能标准化工作定义为一种新的“整体生态系统”方法，同时考虑伦理和社会问题[55]。其成员积极与其他相关的全球利益攸关方，如经合组织、欧盟委员会和人工智能伙伴关系进行接触[55]

此外，至少自2016年以来，IEEE标准协会正在做出重要努力。其“IEEE全球A/IS伦理倡议”旨在“建立全球共识，以激励自主和智能技术的伦理一致设计”[56]。从这一举措中，涌现出了一些相关的工作和出版物<脚注10根据IEEE P7000标准系列，14个AI相关标准目前正在工作组中开发

最后，IEEE倡议还促成了2018年7月自主和智能系统伦理开放社区（OCEANIS）的建立。该社区汇集了70多个组织，旨在成为AI相关标准的伦理开发和使用方面的交流与合作的全球论坛

随着这些组织继续制定标准，它们无疑将影响人工智能的开发和使用。由于它们有体制能力达成专家共识，然后在国际上颁布标准，然后在事实上或法律上强制执行，它们行使了某些规范制定权力。它们作为全球参考点的作用，以及与其他全球治理行为体的密切交流，也赋予了它们相当大的认知权威以及召集和制定议程的权力

非国家主导的倡议创建新工具

PAI

与国家主导的同名GPAI不同，AI合作伙伴关系（PAI）诞生于非国家行为者联盟，即处于AI发展前沿的美国大型科技公司。它是由一组代表苹果、亚马逊、DeepMind和谷歌、Facebook、IBM和微软的人工智能研究人员于2016年底成立的。一年后，这一以商业为中心的机构扩大到包括六名非营利董事会成员，从而使PAI成为一个多利益相关者组织，如今它召集了50多个成员组织

PAI正在积极支持与人工智能伦理和治理相关的许多紧迫问题的研究。除了作为召集人和知识孵化器，它还促进教育项目以及实用工具，如最近推出的人工智能事件数据库（AIID）。自2020年11月以来，AIID记录了世界各地人工智能系统的故障。这个公开可用的知识库的想法是传播知识，提高部署在现实世界中的人工智能系统的安全性。AIID的灵感来自航空和计算机安全行业的事故数据库。这些数据库的有用性是无可争议的；它允许开发人员从同行的错误中学习，并为外部观察者开辟了研究途径，从而可以评估人工智能世界的偶发性和系统性风险。AIID还处于起步阶段，现在判断更广泛的AI社区是否接受它作为参考工具还为时过早。然而，PAI的先行者优势和广泛的会员基础使其成为新兴AI治理领域的基石。由于AIID是作为一个由PAI共同管理的开源项目开发的，它让我们想起了互联网治理的起源[57]。AI是否社区将继续走这条合作之路，有待观察。我们同时观察到迹象表明，随着人工智能产业的成熟，它也越来越多地转向专有模式，并倾向于商业而非共同利益[58，59]

其他行为体：非政府组织、研究机构和全球运动

除了上述行为体和倡议，还有数十个（如果不是数百个）也以某种方式影响全球人工智能治理。其中包括非政府组织、研究机构、公共部门实体（如城市和地区政府）或全球运动（如制止杀人机器人运动）。综上所述，这些都提供了相当多的知识来源，它们在议程制定中的参与不应被低估。他们与前几节讨论的行动者的定期互动可以间接影响全球一级的成果

然而，他们的个人影响相对较低，因此超出了本研究的范围。原因可能是他们对人工智能治理的方法过于具体（即，只关注人工智能的一个特定方面或部门）或过于切合实际（即，针对更广泛的数字生态系统的倡议，只顺便提及人工智能），也可能是他们缺乏政治影响力，无法发出自己的声音。最后一点尤其说明了关于包容性和参与人工智能治理的重要辩论[60，61]

讨论

前面对全球人工智能治理格局的概述允许进行几个相关观察，这些观察将在下一节中讨论

首先，有一种明显的趋势，即在现有架构中容纳国家和非国家行为者的治理举措。这可能有几个潜在的解释。各国和其他全球治理行为体可能会对基础性创新和从头开始有所警惕。相反，他们更喜欢建立在现有的、行之有效的治理安排之上。或者，可能会对新的文书进行更多的尝试，而这些尝试可能只是成效不大，因此没有出现在本概述中。在任何情况下，GPAI的案例都表明了对既定治理机制的引力

其次，国家政府（国家主导）和国际组织（非国家主导）之间的劳动力分配相当公平。国际组织界很早就开始占据开放的政策空间，从而对其成员国形成了相当大的能力。作为回报，这些机构将一些人工智能政策工作转移给了国际组织（CoE、OECD，通过GPAI）。这将表明，各国接受其作为国际合作有用论坛的作用，并将人工智能发展导向全球有益的方向。然而，这一领域的全球协调迄今尚未涉及具有法律约束力的条约。很可能是，政府决定将一些权力移交给国际组织，只要它们处理相当抽象的原则或软治理，但一旦工作朝着更严格的监管和硬治理方向发展，它们就会退出或停滞不前。欧洲委员会是否会在年底前得出任何有意义的结论，可能很好地表明了这种具有约束力的国际规则的潜力

第三，国际标准组织在人工智能治理的发展中发挥作用，大多数新兴技术也是如此。更令人担忧的是向地缘政治的转变：过去几年，国际人工智能标准的发展越来越受到中国、欧盟和美国等关键政府的关注。他们重新产生的兴趣和随后的战略接触可能会引发争议，并将地缘政治考虑因素侵蚀到本应属于技术领域[62，63]。这不仅会影响标准的质量，还会阻碍围绕人工智能伦理的辩论。由于标准不能完全脱离政策世界，全球人工智能治理的学者需要对国际标准制定领域的程序有一个良好的理解。未来的研究应探索政府旨在引导标准发展以促进自身利益的互动和手段

最后，来自公共部门的次国家行为者实际上不参与全球人工智能治理的讨论。这与全球气候变化治理等其他政策领域形成鲜明对比，城市网络在其中发挥着重要作用。这也有点令人惊讶，因为城市是人工智能推广的重点之一，几个城市随后在人工智能政策方面采取了显著行动。然而，到迄今为止，这些行动是孤立的，不会在超国家或全球层面上进行

鉴于人工智能的模糊性，当前的格局有些零散也就不足为奇了。经合组织的突出作用体现了朝着一定程度的集中化和协调方向发展的前景。凭借其知识权威以及规范和议程制定能力，它成功地成为了G7和G20的参考点。通过与欧盟委员会、联合国和欧洲委员会等其他多边行为体的密切合作，并将全球人工智能作为推进全球人工智能治理的专用工具，它可能会继续发挥主导作用

考虑到这一切，本文认为，我们正在目睹这片支离破碎的土地上出现了整合的最初迹象。新兴的人工智能体制是多中心的、支离破碎的，但以经合组织为中心，经合组织拥有相当大的认知权威和规范制定权。它是多中心的，因为它具有不同的认知社区和多个决策中心，每个中心都有一定程度的自主性。它是支离破碎的，因为不同行动者的成员资格和这些倡议所涉及的主题有很大的重叠；联系紧密的认知社区同样重叠。与其他多中心治理架构一样，全球人工智能治理可能会继续面临协调挑战[64]。虽然认识和成员重叠可能有利于巩固或融合，但主题重叠往往会助长分裂，并增加体制的复杂性

这篇文章对这些全球治理举措和安排的内容基本上是不可知的。这是一个深思熟虑的选择，将分析重点放在结构、参与者和工具上，以避免结构和内容之间的混淆。然而，快速查看主要发展表明，正如欧盟委员会和经合组织所提出的，在某种类型的人工智能价值观和原则上存在趋同。这些关注的是值得信赖的、以人为中心的人工智能

这些术语当然是抽象的，有些模糊，因此留下了解释的空间。毫无疑问，人工智能价值观的这种解释、情境化和操作化将经历不同行动者的重大争论。尽管中国在上述大多数倡议中都是站在一边的，但它在人工智能治理中的作用不能低估。政府表示愿意作为一个负责任的行动者参与全球治理，特别是在人工智能伦理方面，已经朝着和解迈出了一些步伐。然而，它希望根据自己的文化背景来解读人工智能伦理，并在全球推广这些观点。因此，中国如何参与GPAI和其他治理举措（反之亦然）将是一个有趣的观察空间，并为未来的研究留下充足的空间

结论

本文通过描述最重要的多边倡议，概述了全球人工智能治理的当前状态。因此，它有助于越来越多的旨在理解和参与快速发展的全球人工智能治理架构的文献。它将各个行为体和倡议组织在一个二乘二矩阵中，区分驱动因素的性质和它们的行动是否在现有治理架构内进行。在此基础上，它概述了主要行动者和倡议，强调了它们的轨迹和联系。最后，有人认为，我们正在目睹这片支离破碎的土地上出现了第一次巩固的迹象。新兴的人工智能体制是多中心的、支离破碎的，但以经合组织为中心，经合组织拥有相当大的认知权威和规范制定权

该分析追踪了相互联系和顺序发展，从而进一步揭示了这个动力场的演化性质。它还揭示了对新兴治理制度的宝贵见解：大多数互动都是在现有治理架构内进行的，如联合国系统、既定国际组织和国际标准制定机构。欧盟和经合组织等超国家组织在塑造全球人工智能治理方面表现出卓越的能动性

这些观察是否与其他全球治理架构（如气候、核安全或互联网）的发展平行，将是未来研究的一个有趣途径。此外，互补的未来分析可以更详细地研究民族国家的战略和行动，以及这些国家如何在全球层面参与塑造人工智能治理

基于此描述性实证工作，对全球人工智能治理的进一步研究可以更深入地研究分析和理论问题。例如，我们可能会问，这个新生的全球人工智能治理体系如何适应更广泛的全球治理架构（参见[65]）。或者，在全球人工智能治理体系中缺乏单一的中央权威的情况下，极化中心理论[66，67]可以告诉我们行为体相互调整和排序关系的方式